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Affaire des Conventions sur le travail (1937)

P.G. du Canada c. P.G. de l'Ontario, [1937] A.C. 326

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA c. LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO, [1937] A.C. 326; 3 Olmsted 180

En appel de la Cour suprême du Canada--Le jugement de leurs Seigneuries a été prononcé par lord Atkin

La présente cause fait partie d'un groupe de décisions portées en appel à cette chambre, et qui ont été rendues par la Cour suprême du Canada, sur des renvois du gouverneur général en conseil portant sur la validité de certaines lois du Canada, édictées en 1934 et 1935. Leurs Seigneuries décideront de tous les appels en temps opportun, mais elles vont d'abord se prononcer sur celui qui concerne la Loi sur le repos hebdomadaire dans les établissements industriels, la Loi sur les salaires minima et la Loi sur la limitation des heures de travail, à cause de l'importance exceptionnelle des questions en litige, et aussi parce qu'elles y voient l'occasion de se prononcer sur certains points qui réapparaissent dans les autres. En premier lieu, elles tiennent à exprimer leur reconnaissance aux avocats du Dominion et des provinces en cause pour leur précieuse collaboration. Ils ont fait tout leur possible pour fournir à la chambre toutes les données, tant de fait que de droit, qui pouvaient lui être utiles dans l'exercice de ses importantes fonctions. Les arguments étaient puissants et concis. Les lois qui font l'objet du présent litige ont été édictées, comme l'indiquent leurs titres respectifs, en application des conventions adoptées par l'Organisation internationale du travail de la Société des Nations en vertu de la partie du Traité de Versailles, du 28 juin 1919, qui concerne le travail. Les parties ont admis que chacune desdites lois affectait la propriété et les droits civils dans chaque province, et qu'il appartenait au Dominion de prouver que les lois en question étaient quand même valides et n'excédaient pas les pouvoirs législatifs reconnus au Parlement du Dominion par l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867. Les avocats du Dominion ont soutenu que ces lois se justifiaient, soit: 1) en vertu de l'article 132 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, car elles sont « nécessaires pour remplir envers les pays étrangers, à titre de partie de l'Empire britannique, les obligations du Canada ou de l'une quelconque de ses provinces, naissant de traités conclus entre l'Empire et ces pays étrangers », soit: 2) en vertu des pouvoirs généraux, que l'on appelle quelquefois les pouvoirs résiduels, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par le présent acte exclusivement assignés aux législatures des provinces, pouvoirs qui sont reconnus au Parlement du Dominion par l'article 91 dudit Acte.

Les provinces ont prétendu:

Pour la première affirmation a) que les obligations du Canada, le cas échéant, en vertu des conventions relatives au travail ne naissaient point d'un traité ou de traités conclus entre l'Empire britannique et des États étrangers; et qu'en conséquence l'article 132 ne s'appliquait pas; b) que le gouvernement du Canada n'avait pas l'autorité exécutive qu'on lui prêtait de conclure un traité de cette nature, c) que les obligations que le Dominion prétendait avoir contractées et les pouvoirs législatifs qu'il voulait exercer ne découlaient nullement des termes du Traité de Versailles.

Pour la seconde affirmation que si le Dominion ne pouvait se prévaloir que de l'article 91, la législation était invalide car elle tombait dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures provinciales, savoir: la propriété et les droits civils dans la province.

Pour expliquer le jugement de la chambre sur ces prétentions, il faut se reporter brièvement à la partie XIII du Traité de Versailles, qui concerne le travail; à la procédure qu'elle fixe pour la création de conventions sur le travail; et à la procédure suivie au Canada en pareille matière. Le traité de paix signé à Versailles le 28 juin 1919, a été conclu entre les Puissances alliées et associées, d'une part, et l'Allemagne d'autre part. L'Empire britannique qui y était désigné comme l'une des principales Puissances alliées et associées; la Haute Partie contractante pour l'Empire britannique était Sa Majesté le roi, représenté en général par certains de ses ministres du Royaume-Uni et, quant au Dominion du Canada, par les ministres de la Justice et des Douanes dudit Dominion. Quant aux autres Dominions, ils étaient représentés par leurs ministres respectifs. Le traité s'ouvrit sur la partie 1, le Pacte de la Société des Nations, par lequel les Hautes Parties contractantes adoptaient ledit Pacte; il s'ensuivait que les signataires nommés à l'annexe du Pacte devenaient les membres originaires de la Société des Nations. Le Dominion du Canada étant l'un des signataires, il est devenu, par le fait même, un membre originaire de la Société. Puis, le traité réglait successivement les conditions de la paix. Il va de soi que celles-ci n'engageaient pas les membres de la Société des Nations, mais seulement les Hautes Parties contractantes, c'est-à-dire, quant à l'Empire britannique, Sa Majesté le roi. La partie XIII, intitulée « Travail », expose d'abord que la Société des Nations a pour but d'établir la paix universelle et que celle-ci ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale, qui exige l'amélioration des conditions de travail dans le monde entier; elle stipule ensuite que les Hautes Parties contractantes conviennent de créer une organisation permanente chargée de travailler à la réalisation des buts visés, organisation dont feront partie les membres présents et futurs de la Société des Nations. Ladite organisation comprendra une Conférence générale de représentants des membres et un Bureau international du travail. Après avoir réglé les sessions de la Conférence et son fonctionnement, le traité passe aux articles 405 et 407:

« Art. 405: 1) Si la Conférence se prononce pour l'adoption de propositions relatives à un objet à l'ordre du jour, elle aura à déterminer si ces propositions devront prendre la forme: a) d'une recommandation à soumettre à l'examen des Membres, en vue de lui faire porter effet, sous forme de loi nationale ou autrement; b) ou bien d'un projet de convention internationale à ratifier par les Membres.

2) Dans les deux cas, pour qu'une recommandation ou qu'un projet de convention soient adoptés au vote final par la Conférence, une majorité des deux tiers des voix des délégués présents est requise.

3) En formant une recommandation ou un projet de convention d'une application générale, la Conférence devra avoir égard aux pays dans lesquels le climat, le développement incomplet de l'organisation industrielle ou d'autres circonstances particulières rendent les conditions de l'industrie essentiellement différentes, et elle aura à suggérer telles modifications qu'elle considérerait comme pouvant être nécessaires pour répondre aux conditions propres à ces pays.

4) Un exemplaire de la recommandation ou du projet de convention sera signé par le Président de la Conférence et le Directeur et sera déposé entre les mains du Secrétaire général de la Société des Nations. Celui-ci communiquera une copie certifiée conforme de la recommandation ou du projet de convention à chacun des Membres.

5) Chacun des Membres s'engage à soumettre dans le délai d'un an à partir de la clôture de la session de la Conférence (ou si par suite de circonstances exceptionnelles, il est impossible dé procéder dans un délai d'un an, dès qu'il sera possible, mais jamais plus de dix-huit mois après la clôture de la session de la Conférence), la recommandation ou le projet de convention à l'autorité ou aux autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, en vue de la transformer en loi ou de prendre des mesures d'un autre ordre.

6) S'il s'agit d'une recommandation, les Membres informeront le Secrétaire général des mesures prises.

7) S'il s'agit d'un projet de convention, le Membre qui aura obtenu le consentement de l'autorité ou des autorités compétentes communiquera sa ratification formelle de la Convention au Secrétaire général et prendra telles mesures qui seront nécessaires pour rendre effectives les dispositions de ladite convention.

8) Si une recommandation n'est pas suivie d'un acte législatif ou d'autres mesures de nature à rendre effective cette recommandation ou bien si un projet de convention ne rencontre pas l'assentiment de l'autorité ou des autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, le Membre ne sera soumis à aucune autre obligation.

9) Dans le cas où il s'agit d'un État fédératif dont le pouvoir d'adhérer à une convention sur des objets concernant le travail est soumis à certaines limitations, le gouvernement aura le droit de considérer un projet de convention auquel s'appliquent ces limitations comme une simple recommandation et les dispositions du présent article en ce qui concerne les recommandations s'appliqueront dans ce cas.

10) L'article ci-dessus sera interprété en conformité du principe suivant: En aucun cas il ne sera demandé à aucun des Membres, comme conséquence de l'adoption par la Conférence d'une recommandation ou d'un projet de convention, de diminuer la protection déjà accordée par sa législation au travailleur dont il s'agit. »

« Art. 407 : Tout projet qui, dans le scrutin final sur l'ensemble ne recueillera pas la majorité des deux tiers des suffrages exprimés par les Membres présents peut faire l'objet d'une convention particulière entre ceux des Membres de l'Organisation permanente qui en ont le désir.

Toute convention particulière de cette nature devra être communiquée par les gouvernements intéressés au Secrétaire général de la Société des Nations, lequel la fera enregistrer. »

On notera qu'un projet de convention est adopté par une majorité des deux tiers des délégués présents et qu'à la phase de l'adoption, il n'a pas pour effet de lier les membres; un délégué ne signe pas ce projet de convention non plus qu'il ne prend un engagement quelconque au nom du membre qui l'a délégué. Par conséquent, le mot « ratification », que l'on trouve au paragraphe 7 de l'article 405, n'est pas employé dans le sens qu'on lui prête ordinairement dans la rédaction des traités: l'adoption formelle par une Haute Partie contractante d'un accord préalablement exprimé par la signature des délégués dits « plénipotentiaires ». L'expression « assentiment » ou « adhésion » décrirait peut-être mieux la formalité qui entraîne la création d'une obligation quelconque aux termes de la Convention.

Conformément aux dispositions de la partie XIII, des projets de conventions ont été adoptés par les conférences générales de l'Organisation internationale du Travail, savoir:

Conférence du 29 octobre au 29 novembre l919:

Projet de convention limitant les heures du travail dans les établissements industriels.

Conférence du 25 octobre au l9 novembre 1921 :

Projet de convention concernant l'application du repos hebdomadaire dans les établissements industriels.

Conférence du 30 mai au 16 juin 1928 :

Projet de convention concernant l'institution de méthodes de fixation des salaires minima.

Chacune de ces conventions renfermait des stipulations visant à lier les membres qui les avaient ratifiées, ces derniers devant en rendre les dispositions exécutoires à des dates désignées pour les deux premières conventions, savoir: les 1er juillet 1921 et 1er janvier 1924 respectivement. Ces trois conventions ont de fait été ratifiées par le Dominion du Canada: le 1er mars 1935 pour les heures de travail et pour le repos hebdomadaire, et le 12 avril 1935 pour les salaires minima.

Dans chaque cas, ces conventions ont fait l'objet, aux mois de février et mars 1935, de résolutions adoptées par le Sénat et la Chambre des communes. Cette ratification a été approuvée par un décret du gouverneur en conseil, inscrite dans un acte de ratification signé par le secrétaire d'État pour les Affaires extérieures du Canada, M. Bennett, et dûment communiquée au secrétaire général de la Société des Nations. Les lois qui, en substance, donnent effet aux projets de conventions ont été adoptées par le Parlement du Canada et ont reçu la sanction royale: « Heures de travail », le 5 juillet 1935, pour entrer en vigueur trois mois après sa sanction; « Repos hebdomadaire », le 4 avril 1935, pour entrer en vigueur trois mois après sa sanction; « Salaires minima », le 28 juillet 1935, pour entrer en vigueur, en ce qui a trait à la Convention, lors de sa proclamation par le gouverneur en conseil, proclamation qui n'a pas encore été faite. En 1925, le gouverneur général en conseil a déféré à la Cour suprême des questions relatives aux obligations du Canada en vertu des dispositions de la partie XIII du Traité de Versailles, et lui a demandé de déterminer si les sujets desdites conventions ressortissaient aux législatures des provinces. Ce tribunal (voir In re La compétence législative quant aux heures de travail, [1925] R.C.S. 505) a décidé que c'étaient les législatures des provinces qui étaient compétentes en la matière, sauf quant aux fonctionnaires du Dominion et quant aux territoires non compris dans les limites d'une province, et que l'obligation du Canada consistait à soumettre la Convention au lieutenant-gouverneur de chaque province, afin qu'il puisse la communiquer à la législature de sa province, et à soumettre la question au Parlement du Dominion dans la mesure où certaines de ses dispositions relevaient de sa compétence. Cet avis semble avoir été accepté, aucune autre mesure n'ayant été prise jusqu'à la date des mesures précitées soit 1935.

Leurs Seigneuries, ayant exposé les circonstances qui ont mené au présent renvoi, sont maintenant en état de discuter les prétentions des parties, résumées au début des présentes. Il est essentiel d'avoir présente à l'esprit la distinction entre (1) la formation et (2) l'exécution des obligations qui découlent d'un traité, ce mot s'appliquant à toute entente entre plusieurs États souverains. Dans les pays constituant l'Empire britannique, il y a une règle bien établie qui veut que la conclusion d'un traité soit un acte qui relève de l'Exécutif, tandis que l'exécution de ses obligations, si elles entraînent une modification aux lois du pays, exige l'intervention du pouvoir législatif. Contrairement à ce qui a lieu ailleurs, les stipulations d'un traité dûment ratifié n'ont pas dans l'Empire, en vertu de ce traité même, force de loi. Si l'Exécutif national, le gouvernement du jour, décide d'assumer les obligations d'un traité qui entraînent des modifications aux lois existantes, il doit demander au Parlement son assentiment, toujours aléatoire, aux modifications proposées. Afin d'être sûr de ce consentement, il s'efforcera très souvent d'obtenir, avant la ratification finale, l'approbation expresse du Parlement. Mais on n'a jamais soutenu, et la loi n'est pas à cet effet, que pareille approbation a force de loi ou qu'en droit elle empêche le Parlement du jour, ou son successeur, de refuser sa sanction à toute mesure législative proposée dont il pourra plus tard être saisi. Sans aucun doute le Parlement, comme le fait remarquer le juge en chef, possède un contrôle constitutionnel sur l'Exécutif; mais il est indiscutablement du ressort de l'Exécutif de créer des obligations stipulées dans les traités et de les sanctionner quant au fond et à la forme. Une fois qu'elles sont créées, et bien qu'elles engagent l'État à l'égard des autres parties contractantes, le Parlement peut refuser de les exécuter et par conséquent l'État sera en défaut. Dans un État unitaire dont la législature possède des pouvoirs illimités, le problème est simple: le Parlement est libre de remplir ou de ne pas remplir les obligations d'un traité imposées à l'État par son Exécutif. La nature de ces obligations ne touche en rien à l'entière autorité de la législature de donner à ces obligations force de loi, si bon lui semble. Mais dans un État où la législature ne possède pas d'autorité absolue, dans un État fédéral où l'autorité législative est circonscrite par un document constitutionnel, ou est partagée entre différentes législatures selon les catégories de sujets soumis aux législateurs, le problème est complexe. L'exécution des obligations imposées par un traité peut relever de plusieurs législatures et reste problématique; il appartient à l'Exécutif d'obtenir l'assentiment législatif non pas du seul Parlement envers lequel il peut se trouver responsable, mais peut-être de plusieurs parlements avec lesquels il n'a aucun rapport direct. La question n'est pas de savoir comment l'obligation a été formée, ce qui est du ressort de l'Exécutif, mais bien de savoir comment on l'exécutera, ce qui dépend de l'autorité de la législature ou des législatures compétentes.

Revenant encore une fois à la première analyse des prétentions des parties, on remarquera que la partie b) du premier argument des provinces intéresse exclusivement la formation de l'obligation contenue au traité, alors que la partie c) concerne la prétendue limitation des pouvoirs tant exécutifs que législatifs, par les termes exprès du traité. Si, toutefois, le Parlement du Dominion n'a jamais été revêtu de l'autorité législative nécessaire à l'exécution de l'obligation, ces questions ne se posent pas. Puisque leurs Seigneuries ont conclu que le renvoi peut être résolu du point de vue de la compétence législative, suivant leur usage consacré en matière de droit constitutionnel elles s'abstiennent d'exprimer une opinion touchant les parties b) et c) de la première prétention, lesquelles, de ce fait, n'entrent plus en ligne de compte. Les avocats n'ont exprimé aucun doute sur le statut international qu'avait acquis le Canada, y compris sa compétence à participer à des traités internationaux en sa qualité de sujet de droit international. On a posé les questions générales suivantes. De quelle manière peut-on lier le Canada par l'exercice du pouvoir exécutif? Doit-il agir au nom du roi? La prérogative de conclure des traités intéressant le Canada est-elle présentement dévolue au gouverneur général en conseil, ou à ses ministres, que ce soit par l'usage constitutionnel ou autrement? En l'espèce, la question s'étend aux projets de conventions, visant l'interprétation des dispositions de l'article 405 du Traité de Versailles, et aussi l'effet des délais prescrits tant par l'article 405 que par les conventions mêmes. Leurs Seigneuries notent ces points à la seule fin d'établir clairement qu'elles n'expriment aucune opinion à leur sujet.

Pour fonder la validité de la législation, les avocats du Dominion ont d'abord invoqué l'article 132. Dans la mesure où l'on cherche à appliquer ledit article aux conventions, une fois ratifiées, la réponse est évidente: les obligations ne lient pas le Canada en tant que partie de l'Empire britannique, mais bien en vertu de son nouveau statut comme sujet de droit international, et elles ne naissent pas, par conséquent, d'un traité conclu entre l'Empire et des pays étrangers. C'est ce qui fut clairement établi par le jugement rendu dans l'affaire de la Radiocommunication ([1932] A.C. 304), et leurs Seigneuries estiment que la proposition ne souffre pas de doute. Il n'est pas nécessaire donc d'exposer longuement la distinction entre les pouvoirs législatifs accordés au Dominion d'exécuter des obligations qu'impose au Canada, en tant que partie de l'Empire, un Exécutif impérial responsable envers le Parlement impérial et contrôlé par celui-ci, et le pouvoir législatif que possède le Dominion de remplir des obligations créées par l'Exécutif fédéral, responsable au Parlement du Dominion et contrôlé par ce dernier. Bien qu'il soit vrai, comme on l'a signalé dans l'affaire de la Radiocommunication ([1932] A.C. 304), qu'en 1867 on n'avait pas l'intention d'accorder au Dominion la compétence de conclure des traités, il est impossible d'étendre la portée de l'article à un événement que ne prévoyait pas le législateur. On a cherché également à appliquer l'article en affirmant que, bien qu'il ne soit pas applicable aux conventions, il s'applique manifestement, toutefois, au Traité de Versailles même, et que les engagements portant exécution des conventions naissent « en vertu » de ce traité du fait des stipulations de la partie XIII. Il est impossible de se ranger à cette opinion. Aucune obligation de légiférer sur les matières en questions n'existait avant que l'Exécutif canadien, laissé entièrement à sa discrétion et sans entraves, n'ait de sa propre initiative accédé aux conventions: c'est là un acte qui n'était pas prévu au traité. Pour les besoins de cette législation, l'obligation naissait uniquement des conventions. Il appert que tous les juges de la Cour suprême ont rejeté l'argument fondé sur l'article 132, et leurs Seigneuries abondent dans le même sens.

Donc, si l'article 132 est écarté, la validité de la législation ne peut plus reposer que sur les articles 91 et 92. Or, il a fallu reconnaître que normalement cette législation entrait dans les catégories de sujets que l'article 92 attribue exclusivement aux législatures des provinces, savoir: la propriété et les droits civils dans la province. Telle fut, en effet, la teneur d'une décision rendue par la Cour suprême en 1925 à propos de ces mêmes conventions. Mais alors, par quel moyen cette législation peut-elle entrer dans le cadre des pouvoirs législatifs que l'article 91 confère au Parlement du Dominion? Elle ne figure pas aux catégories de sujets énumérés à l'article 91 et elle paraît être expressément exclue des pouvoirs généraux accordés par les premiers mots de cet article. Il paraît fort probable qu'aucun des juges de la Cour suprême ne se serait écarté de la décision rendue en 1925, n'eût été l'opinion du juge en chef que les jugements du Comité judiciaire dans l'affaire de l'aéronautique ([1932] A.C. 54) et dans l'affaire de la Radiocommunication ([1932] A.C. 304), les contraignaient à attribuer au Parlement canadien la compétence exclusive de légiférer sur l'exécution d'un traité. Leurs Seigneuries ne peuvent accepter pareille interprétation de ces décisions. L'affaire de l'aéronautique ([1932] A.C. 54) concernait la législation relative à l'exécution d'obligations imposées aux termes d'un traité conclu entre l'Empire et des pays étrangers. En l'occurrence, l'article 132 s'appliquait clairement; sauf une observation à la fin du jugement, laquelle ne peut être qu'un obiter dictum vu les motifs de la décision, on ne saurait dire que ce jugement s'applique en l'espèce présente. La décision dans l'affaire de la Radiocommunication ([1932] A.C. 54), semble offrir plus de difficulté. À l'examiner de près, toutefois, on constate qu'elle était fondée en réalité sur le fait que, dans l'espèce, la convention intéressait des questions qui n'entraient pas dans les catégories de sujets énumérés à l'article 92, ni même dans les catégories énumérées à l'article 91. Une partie du sujet couvert par la convention, c'est-à-dire la radiodiffusion, pourrait entrer dans une catégorie énumérée, mais alors sous le paragraphe « télégraphes interprovinciaux » expressément exclu de l'article 92. Leurs Seigneuries sont convaincues que ni l'un ni l'autre de ces arrêts ne justifient l'opinion que la compétence législative en ce qui concerne l'exécution d'un traité canadien ressortit exclusivement au Dominion.

Aux fins des articles 91 et 92, c'est-à-dire de la répartition des pouvoirs législatifs entre le Dominion et les provinces, la législation en matière de traités n'existe pas comme telle. La répartition est fondée sur des catégories de sujets: la catégorie particulière de sujets faisant l'objet d'un traité déterminera l'autorité législative chargée de l'appliquer. Personne ne saurait douter que cette répartition soit une des conditions les plus essentielles, peut-être la plus essentielle entre toutes, du pacte interprovincial consacré par l'Acte de l'Amérique du Nord britannique. Si l'on considère seulement la situation du BasCanada, le Québec d'aujourd'hui, on peut dire que l'existence de son système juridique distinct touchant la propriété et les droits civils tient au respect rigoureux de son droit constitutionnel d'exercer une compétence exclusive en pareilles matières. Il importe autant aux autres provinces, séparées par des différences aussi considérables que la distance de l'Atlantique au Pacifique, et bien que leur droit repose sur le droit anglais, de conserver leur autonomie législative. Il serait extraordinaire que le Dominion, privé d'initiative, même recommandable, quant aux droits civils dans les provinces, pût, sans responsabilité envers lesdites provinces et sans que leurs parlements puissent le contrôler, légiférer du simple fait d'un accord avec un pays étranger; son Parlement disposerait alors de l'autorité requise pour affecter les droits provinciaux, dans la pleine mesure de cet accord. On tendrait ainsi à saper les sauvegardes constitutionnelles de l'autonomie provinciale.

De ce qui précède, il faut conclure que son nouveau statut international, et les attributions exécutives plus étendues qui en découlent, ne confèrent pas au Dominion une plus vaste compétence législative. Il est vrai, comme l'a noté le juge en chef dans ses motifs, que l'Exécutif est maintenant revêtu du pouvoir de conclure des traités; d'autre part, le Parlement du Canada, envers lequel il est responsable, le rend comptable de ces traités. Si le Parlement n'en veut pas, ils ne pourraient être faits ou alors les ministres subiraient le sort prévu par la Constitution. Mais cela est vrai de toutes les attributions de l'Exécutif par rapport au Parlement. Rien dans la Constitution actuelle ne permet d'étendre la compétence du Parlement du Dominion jusqu'au point où elle irait de pair avec l'extension des attributions de l'Exécutif du Dominion. Si les nouvelles attributions portent sur les catégories de sujets énumérés à l'article 92, la législation les appuyant relève uniquement des législatures provinciales. Dans le cas contraire, la compétence de la législature du Dominion est définie à l'article 91 et elle existait au départ. En d'autres termes, le Dominion ne peut par de simples promesses à des pays étrangers se revêtir d'une autorité législative incompatible avec la Constitution à laquelle il doit son existence.

Mais on a tenté d'établir la validité de la législation en vertu des termes généraux de l'article 91, non seulement relativement au pouvoir de conclure des traités, mais aussi en ce qui concerne des matières pouvant « atteindre des proportions telles qu'elles affecteraient le corps politique » et cesseraient « d'être purement local[es] ou provincial[es] pour revêtir un aspect national » . Il est intéressant de remarquer combien de fois les mots de lord Watson dans l'arrêt Le Procureur général de l'Ontario c. Le Procureur général du Canada ([1896] A.C. 348), ont été employés sans succès dans des tentatives pour appuyer des empiétements sur les pouvoirs conférés aux législatures provinciales par l'article 92. Ces mots ne posaient aucun principe de droit constitutionnel; c'étaient des mots prudents, visant à sauvegarder toute éventualité possible que personne alors n'avait intérêt ou même ne songeait à définir. Dans son jugement sur le Renvoi concernant la Loi sur l'organisation du marché des produits naturels ([1936] R.C.S. 398, p. 414 et ss.), traitant des six lois y mentionnées, le juge en chef a exposé le droit du Canada sur ce point de droit constitutionnel avec tant de force et de clarté que leurs Seigneuries s'abstiennent de l'exposer de nouveau. Il va de soi que, de son point de vue, le juge en chef fit une exception pour la législation touchant les traités. Sur ce point, leurs

Seigneuries ont exprimé leur opinion. Mais, cette réserve faite, elles approuvent et adoptent ce qui y est énoncé. Elles considèrent que les nombreuses affaires citées par le juge en chef fixent définitivement la jurisprudence, sur les principes qu'il a lui-même posés. Il suffit d'attirer l'attention sur les expressions que l'on trouve dans les divers arrêts: « circonstances anormales », « façon assez exceptionnelle », « norme de nécessité » (arrêt de la Commission de commerce, [1922] 1 A.C. 191), « péril extraordinaire pour la vie nationale du Canada », « infiniment rares », « épidémie de peste » (arrêt Snider, [1925] A.C. 396), pour voir jusqu'à quel point l'instance actuelle s'éloigne des conditions susceptibles de prendre préséance sur la répartition normale des pouvoirs, énoncée aux articles 91 et 92. Il est à espérer que ces quelques pages de l'opinion du juge en chef formeront l'expression définitive du droit (locus classicus) sur ce point et préviendront d'autres litiges.

Il ne faut pas croire que cette décision signifie que le Canada n'a pas le pouvoir de légiférer en exécution de traités. Le Canada, en ce qui a trait aux pouvoirs législatifs, possède tous ceux qui sont nécessaires à l'exécution des traités, en mettant ensemble ceux du Dominion et des provinces. Mais les pouvoirs législatifs restent séparés et si, dans l'exercice des attributions découlant de son nouveau statut international, le Dominion contracte des obligations, ces dernières doivent, quand il s'agit de lois concernant les catégories de sujets relevant des provinces, être remplies par l'ensemble des pouvoirs, c'est-à-dire au moyen d'une coopération entre le Dominion et les provinces. Bien que le navire de l'État vogue maintenant vers des horizons plus vastes et sur des mers étrangères, il conserve encore des compartiments étanches, parties essentielles de sa structure première. La Cour suprême s'étant divisée également, le jugement formel ne pouvait qu'exposer les opinions des trois juges de chaque côté. Suivant l'opinion de leurs Seigneuries, il faut répondre aux trois questions que la loi, dans chaque cas, est ultra vires des pouvoirs du Parlement du Canada; elles conseilleront humblement Sa Majesté en conséquence.

Appel rejeté



Affaire des Conventions sur le travail (1937)
P.G. du Canada c. P.G. de l'Ontario, [1937] A.C. 326
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